Der Ausschluss eines chinesischen Unternehmens aus einem Vergabeverfahren ist europarechtlich zulässig

Urteil des Europäischen Gerichtshofs (Vierte Kammer) vom 13. März 2025, Rechtssache C-266/22

Inhalt des Urteils

Das Urteil behandelt die Frage, ob der Ausschluss eines Wirtschaftsteilnehmers aus der Volksrepublik China während eines laufenden Vergabeverfahrens in der EU zulässig war. Zu klären war diese Frage insbesondere im Hinblick auf die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit sowie anhand konkreter Bestimmungen der Richtlinie 2014/24/EU.

Ausgangsverfahren

Die rumänische Autoritatea pentru Reformă Feroviară (Eisenbahnreformbehörde - ARF) leitete im Jahr 2020 ein Vergabeverfahren für den Erwerb von 20 neuen elektrischen Triebwagenzügen und den dazugehörigen Wartungs- und Reparaturdienstleistungen ein. Daraufhin reichten zwei Wirtschaftsteilnehmer, das Konsortium bestehend aus CRRC Qingdao Sifang Co. Ltd und Astra Vagoane Călători SA, sowie die Einzelbieterin Alstom Ferroviaria am 19. April 2021 jeweils ein Angebot ein.

Die ARF entschied am 02. November 2021, das Konsortium von dem Vergabeverfahren auszuschließen und den Auftrag an Alstom Ferroviaria zu vergeben. Dieser Ausschluss wurde damit begründet, dass das federführende Unternehmen des Konsortiums, die CRRC Qingdao Sifang, aufgrund seines Unternehmenssitzes in China nicht als „Wirtschaftsteilnehmer“ im Sinne des Art. 3 Abs. 1 Buchst. jj des rumänischen Gesetzes über das öffentliche Auftragswesen in der durch die OUG Nr. 25/2021 geänderten Fassung, welche am 5. April 2021 in Kraft trat, angesehen werden kann.

Das Konsortium legte am 11. November 2021 beim Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (Nationaler Berufungsrat - CNSC) Beschwerde gegen diesen Ausschluss ein. Es argumentierte, dass der Ausschluss auf der rückwirkenden Anwendung der OUG Nr. 25/2021 beruhe. Diese wurde darauf gestützt, dass die Änderung der Vorschrift OUG Nr. 25/2021 während des laufenden Vergabeverfahrens gegen die Grundsätze des Unionsrechts, insbesondere gegen Vertrauensschutz, Rechtssicherheit, Rückwirkungsverbot, Transparenz und Gleichbehandlung, verstoße. Der CNSC wies die Beschwerde am 31. Januar 2022 zurück, da China keine der in Art. 3 Abs. 1 Buchst. jj des Gesetzes genannten Voraussetzungen erfülle und das Angebot des Konsortiums auch erst nach Inkrafttreten der OUG Nr. 25/2021 abgegeben wurde.

Am 14. Februar 2022 erhob das Konsortium Klage beim Curtea de Apel București (Berufungsgericht Bukarest - CAB) gegen die Entscheidung des CNSC und stütze dies ebenfalls auf den Tatbestand des Rückwirkungsverbots.

Vorlagefrage

Da das CAB davon ausging, dass europarechtliche Aspekte zu berücksichtigen und wie diese auszulegen sind, legte es dieses Verfahren dem EuGH vor. Dementsprechend setzte das CAP das Verfahren aus und lies den EuGH im Rahmen der Vorlagefragen prüfen, ob die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit sowie Art. 18 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 Nr. 13 und Art. 49 der Richtlinie 2014/24/EU dahin auszulegen sind, dass der fragliche Ausschluss des Wirtschaftsteilnehmers eines Drittlandes, wie vorliegend China, welches mit der Union kein internationales Übereinkommen im Sinne von Art. 25 der Richtlinie 2014/24/EU geschlossen hat, grundsätzlich zulässig ist. Dabei war zudem fraglich, wie sich der Zeitpunkt des Inkrafttretens der nationalen (rumänischen) Gesetzesänderung, vorliegend nach Veröffentlichung der Auftragsbekanntmachung, aber vor Angebotsabgabe des betroffenen Bieters, auswirkt. 

Ausführungen zur Vorlagefrage

Der EuGH führte zu den Vorlagefragen zunächst aus, dass die Europäische Union (EU) durch internationale Übereinkünfte, wie das Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen (GPA), gebunden ist, die den Zugang der Wirtschaftsteilnehmer der Union zu öffentlichen Aufträgen in bestimmten Drittländern und umgekehrt gewährleisten, wobei Art. 25 der Richtlinie 2014/24/EU diese Verpflichtungen widerspiegeln.

Soweit Drittländer, wie die Volksrepublik China, keine solche Übereinkunft mit der EU geschlossen haben, können sich Unternehmen aus diesen Drittländern nicht auf Art. 27 Abs. 1 der Richtlinie 2014/24/EU berufen, wonach jeder interessierte Wirtschaftsteilnehmer das Recht hat, bei einem offenen Verfahren ein Angebot abzugeben. Eine Ausweitung des Anwendungsbereichs der Richtlinie würde gegen Art. 25 derselben verstoßen, der die Gleichbehandlung auf Wirtschaftsteilnehmer aus Drittländern beschränkt, die eine internationale Übereinkunft mit der EU geschlossen haben.

Der EuGH stellte ausdrücklich fest, dass eine ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union besteht, gemäß Art. 3 Abs. 1 Buchst. e) AEUV (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union) im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik Rechtsakte zu erlassen. Diese Zuständigkeit umfasst auch die Regelung des Zugangs von Wirtschaftsteilnehmern aus Drittländern zu öffentlichen Auftragsvergabeverfahren in der EU, insbesondere dann, wenn keine internationale Übereinkunft zwischen der EU und dem Drittland besteht, da dies direkt den Handel mit Waren und Dienstleistungen zwischen der EU und dem Drittland betrifft. Gemäß Art. 2 Abs. 1 AEUV können Mitgliedstaaten nur tätig werden, wenn sie von der EU ermächtigt werden, was vorliegend bisher nicht geschehen ist.

In Ermangelung von Rechtsakten der EU und damit auch keiner wirksamen Regelung im nationalen Recht ist es daher Sache des öffentlichen Auftraggebers, zu bestimmen, ob Wirtschaftsteilnehmer aus einem Drittland, das keine internationale Übereinkunft mit der Union über die Gewährleistung des gleichen und wechselseitigen Zugangs zu öffentlichen Aufträgen geschlossen hat, zu einem Verfahren für die Vergabe eines öffentlichen Auftrags zuzulassen sind und, falls er dies bejaht, ob eine Bewertungsanpassung bei den Angeboten dieser Wirtschaftsteilnehmer im Vergleich zu jenen, die andere Wirtschaftsteilnehmer abgegeben haben.  Daher ist irrelevant, wann OUG Nr. 25/2021 in Rumänien in Kraft getreten ist, und ob deren Anwendung ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot darstellt, da diese Regelung gegen das Unionsrecht verstößt und damit nicht anwendbar ist.

Öffentliche Auftraggeber haben in der EU die Freiheit, in ihren Ausschreibungsunterlagen unterschiedliche Behandlungsmodalitäten für Wirtschaftsteilnehmer aus Drittländern festzulegen, die keine internationale Übereinkunft mit der EU über den Zugang zu öffentlichen Aufträgen abgeschlossen haben. Diese Wirtschaftsteilnehmer haben kein Recht auf eine gleichwertige Behandlung gemäß Art. 25 der Richtlinie 2014/24/EU. Daher können die Auftraggeber in den Vergabeunterlagen Regelungen aufnehmen, die den objektiven Unterschied in der Rechtsstellung zwischen diesen Wirtschaftsteilnehmern und solchen aus der EU oder aus Drittländern mit einer entsprechenden Übereinkunft widerspiegeln.

Fazit

Die Entscheidung des EuGH, dass für Unternehmen aus Staaten, die für europäische Unternehmen keine wechselseitigen und gleichwertigen Marktbedingungen bieten, auch keinen Anspruch auf den gleichen Zugang wie europäische Unternehmen auf dem europäischen Markt genießen, sorgt nicht nur unter Aspekten der Sicherheit für Rechtsklarheit. Diese Entscheidung bekräftigt auch das Ziel des Agreements on Government Procurement (GPA), einen multilateralen Rahmen ausgewogener Rechte und Pflichten in Bezug auf öffentliche Aufträge zu schaffen, wodurch der Welthandel liberalisiert und ausgeweitet wird.

In dieser Entscheidung konkretisiert der EuGH seine Rechtsprechung aus dem Kolin-Urteil (EuGH, Urt. v. 22.10. 2024 - C‑652/22 Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret), wonach ein Wirtschaftsteilnehmer eines Drittlands, das mit der Union keine internationale Übereinkunft über die Gewährleistung des gleichen und wechselseitigen Zugangs zu öffentlichen Aufträgen geschlossen hat, wenn dieser an einem Vergabeverfahren in der Union teilnimmt, nicht auf die in den Unionsrechtsvorschriften, etwa in Art. 18 der Richtlinie 2014/24/EU, enthaltenen Regeln über die Vergabe öffentlicher Aufträge berufen kann.

Entsprechend dem Urteil des EuGH können und sollten Vergabestellen für Ausschreibungen in den Vergabeunterlagen sog. Behandlungsmodalitäten aufnehmen, die den Umgang mit Unternehmen aus Staaten, die keine wechselseitigen und gleichwertigen Marktbedingungen durch ein internationales Übereinkommen gewährleisten und einen möglichen Ausschluss unter Beachtung der Grundsätze des europäischen Rechts regeln.